Государственные закупки товаров, работ и услуг в России имеют давнюю историю. Так, первым источником, свидетельствующим об участии государства в такого рода закупках, является подписанный в 1595 году царем Федором Иоанновичем наказ «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», в котором впервые содержатся упоминания о подрядных работах. В данном нормативном акте упоминается не просто частный подряд для нужд физического лица, а казенный подряд для государственных нужд. Следует отметить, что в течение длительного времени правовое регулирование государственных подрядов осуществлялось Положением о казенных подрядах и поставках, который содержался в Своде законов гражданских. До революции 1917 года заключение договоров с государством (казной) происходило тремя способами: посредством проведения торгов, запечатанных объявлений, торгов и запечатанных объявлений. Примечательно, что процесс государственных закупок в то время был крайне коррумпирован. В ходе проведения проверок злоупотребления в системе казенных заказов были на лицо. Имели место факты сговора, кто и по какой цене будет выполнять заказ, таким образом, конкуренция при таком методе отсутствовала.

Система подкупа чиновников, от которых зависело получение заказа, продолжает действовать и в наши дни. Содержание нынешнего законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок не получило однозначно позитивной оценки как в научных кругах, так и среди практических работников. В своем интервью на Радио Эхо Москвы директор Российских и азиатских программ Института мировой безопасности Николай Злобин отметил: «…Во всем мире известно - Россия здесь не является никоим образом исключением, - что главная фундаментальная основа коррупции – это государство в бизнесе. Когда государство идет в бизнес, когда чиновник получает право распоряжаться деньгами, собственностью, какими-то фондами, лично ему не принадлежащими, - это является главной основой коррупции. Ни бизнес, ни отсутствие законов по большому счету, ни низкий моральный уровень предпринимателей, - а чиновник в бизнесе, когда он распоряжается не своим. Более того, когда у него есть возможность кому-то дать, а кому-то не дать, кому-то передать какую-то собственность, - Россия полна в последние годы такого рода примеров, - и это и является основой того роста коррупции фантастического, о котором, видимо, и говорит президент Медведев.

Кто это может остановить? – наверное, никто не может…», так же, как отметил эксперт, в этой связи «…появляются совершенно фантастические возможности для воровства…». На страницах научных изданий продолжается активная дискуссия от том, что Российское законодательство, регулирующее государственные закупки, не соответствует требованием современного прокьюремента. Под прокьюрементом (англ. procurement) понимается совокупность практических методов и приемов, инструментов, используемых в процессе организации государственных закупок, распределения государственных заказов в ходе проведения конкурсных торгов, предоставления объектов в аренду, концессию с целью рационализации процедур, облегчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции; форма управленческой технологии.

В настоящее время в России основополагающим документом для организации и проведения закупок для государственных и муниципальных нужд является закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон №94-ФЗ).

Разрабатывая данный Федеральный закон, законодатель опирался на принципы эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Однако многие ученые и специалисты в этой области сходятся во мнении, что данный закон не достигает поставленной цели. К примеру, доктор экономических наук, заведующий кафедрой государственных закупок Высшей Школы Экономики В. И. Смирнов, обсуждая № 94-ФЗ, считает, что «данный закон антинаучен и антипрактичен».

В этой связи законодательство о государственных закупках требует принципиального совершенствования. Позитивные надежды возлагались на недавнюю редакцию закона, в которой процедура проведения торгов претерпела существенные изменения 8 мая 2009 года в связи с выходом Федерального закона №93 ФЗ и вступившей в законную силу главы 3.1 Федерального закона №94-ФЗ «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме». Остановимся на некоторых новых методах проведения государственных закупках поподробнее.

К вопросу об эффективности использования средств бюджетов. Новая редакция закона предполагает проведение государственных закупок путем открытого аукциона в электронной форме. Использование аукциона как формы проведения торгов предполагает наличие начальной (максимальной) цены контракта. Таким образом, у заказчика появляется обязанность завышения начальной аукционной цены, причем торги могут быть проведены только при этом условии, так как аукцион предполагает игру на понижение. Завышение начальной цены аукциона приводит к тому, что подсчет экономии бюджетных средств сводится к подсчету разницы между суммарными начальными и фактически заключенными контрактами. Отмечая данный факт, автор статьи не может согласиться с корректностью данного метода подсчета экономии бюджетных средств. К примеру, в извещении об открытом аукционе указана начальная (максимальная предложенная заказчиком) цена аукциона в 30 млн. рублей, после проведения аукциона цена падает до 27 млн.рублей, хотя справедливая цена при проведении конкурса 25 млн.рублей, в конечном счете мы имеем то , что в отчете о проведении аукциона заказчик указывает 3 млн. мнимой экономии бюджетных средств, при том что в действительности произошло удорожание цены. Таким образом, использование аукционов и вместе с ними начальной цены приводит к мнимой экономии, а на практике к удорожанию цены и растрате бюджетных средств.

Законодатель установил обязательное требование обеспечения заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме. Размер обеспечения заявки на участие в открытом аукционе не может быть менее, чем 0,5 процента и не может превышать пять процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота). Требование обеспечения заявки на участие в открытом аукционе в равной мере распространяется на всех участников размещения заказа и указывается в документации об открытом аукционе в электронной форме. Данная мера является существенным препятствием для участия малого предпринимательства в государственных и муниципальных закупках и ограничивает их конкурентоспособность. К примеру, если начальная цена контракта составляет 30 млн. рублей, то размер обеспечения заявки может составить 1,5 млн. рублей, следуя данной логике малое предприятие должно иметь 1,5 млн. свободных денежных средств только лишь для возможности участия в аукционе, что является «непосильной ношей» для большинства малых предприятий.

В ст. 1 Федерального закона №94-ФЗ определяются принципы проведения государственных закупок, среди которых есть и развитие добросовестной конкуренции. Опираясь на данный принцип, законодатель ошибочно дал возможность участия в государственных закупках неквалифицированных и недобросовестных поставщиков. Так, в законе не предусмотрены условия недопущения (исключения) предприятий с низкой квалификацией, дабы предотвратить ухудшения качества и нарушения условий поставок. В связи с этим требуется ввести механизм оценивания квалификации участника торгов (документальное подтверждение наличия возможности осуществить условия контракта, положительный опыт выполнения похожих контрактов, документальное подтверждение квалификации из налоговых, арбитражных и других органов и т.д.).

Подводя итог, следует отметить, что принятый Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" хотя и носит прогрессивный характер, во многом отвечает требованиям сегодняшнего дня, однако еще далек от совершенства и требует дальнейшей доработки.

Нуриев Мансур Саматович,
юрист Казанского юридического центра.

Подписаться на новости